科学可以解决世界上一些最大的问题。为什么政府不使用它？

杀手病毒。人工智能。极端天气。微塑料。心理健康。这些只是政府需要科学来为其政策提供信息的一些紧迫问题。但是，根据《自然》杂志对全球约 400 名科学政策专家的调查，将科学家与政客联系起来的系统运作并不顺利。80% 的人表示，他们国家的科学咨询系统要么很差，要么不完整，70% 的人表示政府没有定期使用此类建议。

“每个国家都在问我们如何才能进行科学和科学建议，”瑞士日内瓦世界卫生组织首席科学家 Jeremy Farrar 说。在 COVID-19 大流行暴露了科学家和政策制定者之间紧密联系的重要性五年后，提供建议的挑战越来越大。不断上升的错误和虚假信息可能会掩盖科学建议，而反科学情绪正在侵蚀对专家和证据的信任——科学家们担心，在唐纳德·特朗普的第二任美国总统任期内，这种现象会恶化，他一再忽视或歪曲研究证据。

《自然》杂志的调查是在 11 月美国大选之前进行的，连同 20 多次采访一起，揭示了提供科学建议的一些最大障碍所在。80% 的受访者认为政策制定者对科学缺乏足够的了解，但 73% 的受访者表示研究人员不了解政策的运作方式。“科学文盲和政治无知者之间一直存在紧张关系，”加拿大渥太华大学（University of Ottawa）的政策专家保罗·杜福尔（Paul Dufour）说。

但这也是科学咨询重塑和发展的时代。芬兰是一个尝试不同模式提供咨询的国家。许多团体，包括位于华盛顿特区的美国国家科学院（US National Academy of Sciences），都在努力加快提供建议，以配合政策制定者的快速工作节奏，或吸收相互冲突的观点。去年，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）成立了一个科学顾问委员会（Scientific Advisory Board）。

该领域的许多人表示，科学咨询系统需要进一步改变。新西兰总理前首席科学顾问、现就职于新西兰奥克兰大学（University of Auckland）的彼得·格鲁克曼（Peter Gluckman）说，解决代际劣势、青年心理健康、移民和应对气候变化等问题需要不同的运作方式。“目前，科学建议不是为此而设计的。”

第一位科学顾问

1960 年代中期，每当伦敦唐宁街 10 号发生科学危机时，就会有人在大厅里为英国第一位政府首席科学顾问 （GCSA） 索利·祖克曼 （Solly Zuckerman） 大喊大叫。祖克曼是一位研究灵长类动物的医生和解剖学家，曾在第二次世界大战期间指导政府进行军事规划，并于 1964 年被首相哈罗德·威尔逊任命为 GCSA。

传说 Zuckerman 会到达，说出他的观点并顺利退出——而且，神秘的是，一旦争议结束，就没有任何迹象表明他参与了其中。除了缺乏透明度之外，“这概括了科学建议应该如何运作”，2012 年至 2022 年担任爱尔兰政府首席科学顾问并已退休的马克·弗格森 （Mark Ferguson） 说。

Zuckerman 的遗产是当今许多英联邦和其他国家/地区拥有的首席科学顾问 （CSA）。在英国，GCSA 领导政府科学办公室，为首相和内阁办公室提供建议，而政府部门则拥有自己的 CSA 以及各种委员会、委员会等。这个系统有时被称为“科学建议的劳斯莱斯”，在伦敦卫生与热带医学学院研究政策中使用证据的凯瑟琳·奥利弗说。它也非常复杂，以至于一份报告花了 93 页来解释（见 go.nature.com/4fj5tq4）。

在其他国家，国家学者学院发挥着更核心的作用。位于华盛顿特区的美国国家科学院、工程院和医学院是美国科学建议的关键支柱，白宫科技政策办公室及其主任也为总统提供建议。研究还通过无数其他方式为美国政府的分支机构提供信息。

“在科学建议中，没有'一刀切'，”位于班加拉鲁的印度政府首席科学顾问办公室首席政策顾问 Chagun Baha 说。每个国家都发展了自己的体系，这些体系受到其所面临的历史、文化和危机的影响。日本有科学技术和创新委员会（Council for Science， Technology and Innovation）等提供建议的机构。中国有中国科学院。智利设有特设委员会。在圣地亚哥的智利中央大学（Central University of Chile）研究知识管理的索莱达·奎罗兹（Soledad Quiroz）说，至少有一半的国家没有配备首席顾问和工作人员的科学咨询系统，尽管它们可能有其他方式将证据纳入政策。

但科学咨询系统确实有一个共同点：许多人认为它们无法胜任这项工作：78% 的《自然》调查受访者表示，科学顾问在政府中缺乏影响力，68% 的受访者认为政府缺乏回答政策问题的相关研究。“我认为没有哪个国家做对了，我不知道正确会是什么样子，”奥利弗说。

此外，奥利弗说，科学建议的定义尚不清楚。对一些人来说，它仅限于正式机制——如学院和科学顾问——政府通过这些机制获取科学证据，为政策和决策提供信息。其他人则松散地使用它来指代研究为政策提供信息的任何方式，包括智库和官僚们在谷歌上搜索事实。“出租车司机善于提供科学建议，”加拿大魁北克省首席科学家 Rémi Quirion 冷淡地说。

大流行的影响

《自然》杂志的科学建议调查已发送给全球约 6,000 人，其中大多数人都在位于新西兰的国际政府科学咨询网络 （INGSA） 的电子邮件列表中。大约一半的受访者从事研究工作，另一半在政府或咨询小组工作。（受访者可以同时从事研究工作，也可以担任政府或顾问角色。他们被问及向政府提供常规科学建议的质量，以及 COVID-19 大流行等危机期间的建议（参见“调查受访者的位置”;完整数据见补充信息）。

在采访中，专家表示，大流行是全球科学咨询的一个关键转折点，因为它对系统进行了压力测试并揭示了它们的优势和劣势。在调查中，对结果的看法不一。近 60% 的参与者表示，科学建议已成功纳入他们所在国家的大流行病政策制定中（参见'应对 COVID-19'）。但该群体中有四分之一的人还表示，科学建议的失败是导致 COVID-19 超额死亡的主要原因，根据一项估计，2021-22 年超过 2100 万（见 go.nature.com/3gxfvo9）。

2020 年 9 月，随着死亡人数的增加，科罗拉多大学博尔德分校的科学政策研究员罗杰·皮尔克 （Roger Pielke） 启动了一个名为“大流行紧急情况下的科学建议评估”的项目。100 多名研究人员帮助制作了从瑞典到香港等地的政府科学咨询机制的案例研究。

Pielke 说，第一个教训是“没有人真正做对”。第二，美国看起来特别糟糕。当时任总统唐纳德·特朗普在新闻发布会上发表科学不支持的声明时，科学没有为美国高层政治家提供信息是显而易见的——例如，声明抗疟疾药物羟氯喹可以治疗 COVID-19。免疫学家安东尼·福奇（Anthony Fauci）是美国科学顾问，也是白宫冠状病毒工作组的成员，他争先恐后地纠正他。

在皮尔克看来，COVID-19 暴露了美国缺乏高级别专家咨询机制来为政府的应对措施提供信息——例如，该机制相当于英国的紧急情况科学咨询小组 （SAGE）。“鉴于美国是世界上科学研究的庞然大物，这是一个令人震惊的疏忽，”他说。

美国国家科学院院长玛西娅·麦克纳特 （Marcia McNutt） 说，“没有人知道谁负责”公共卫生领域的科学建议。她说，该学院正在发布建议，但各种卫生和科学机构对其的解释各不相同。她说，大流行后最大的胜利是弄清楚下次应该由谁来带头。

在全球范围内，快速蔓延的大流行凸显出许多科学咨询系统在危机中太慢了。为美国国家科学院进行研究的美国国家研究委员会（US National Research Council）发现，对其签名报告的请求逐渐下降，因为政策制定者无法等待他们通常花费 18 个月的时间才能完成。在大流行期间，该委员会在短短几周内快速跟踪了一些报告。该学院在其 2024 年战略中宣布了建立以这种速度工作的长期能力的计划。

“影子”科学建议

大流行助长了一种现象，皮尔克称之为影子科学建议：当科学家联合起来，在既定渠道之外提供建议时。在危机期间，影子建议“在很多地方都成了问题”，Pielke 说，“因为科学家组织起来挑战政府或官方科学咨询机制”。

最突出的例子之一是英国的独立 SAGE。前 GCSA David King 和其他科学家于 2020 年年中创立了该小组，以回应政府 SAGE 对缺乏透明度的担忧，该组织最初并未公布其成员资格或会议细节。一些科学家还批评 SAGE 缺乏某些学科的专业知识，并且没有指出政府政策何时与科学证据不一致。

独立的 SAGE 广播其公开简报已超过三年。伦敦大学学院的临床病毒学家 Deenan Pillay 于 2020 年 9 月至 2022 年 10 月担任独立免疫战略咨询专家组主席，他表示，独立免疫战略咨询专家组通过与公众互动，发挥了免疫战略咨询专家组的补充作用。它还提出了以科学为依据的政策选择，例如如何安全地重新开放学校。他说，它不是对抗性的，因为它的建议与 SAGE 发布的报告大体一致。

但 Pielke 认为，通过质疑政府的建议，Independent SAGE 经常“使 SAGE 失去合法性，并在此过程中使科学建议本身失去合法性”，他说。“即使是国会议员也对 SAGE 和独立 SAGE 感到困惑。”

在菲律宾，争议较少的是，一个名为 OCTA Research 的弹出式影子专家团队成为大流行期间科学建议的主要来源。该小组之所以成功，是因为它拥有广泛的专业知识，包括医生、经济学家和媒体专家，奎松市菲律宾大学迪利曼分校的环境科学家兼 OCTA 成员 Benjamin Vallejo Jr 说。他说，它还“以一种不会威胁到他们公众信誉的方式”向政客传达信息。

Pillay 和 Pielke 同意，未来科学咨询需要一种机制来整合更广泛的专业知识。“如果影子声音变得足够重要或具有足够的影响力，你就会邀请他们进入房间，”Pielke 说。超过 60% 的调查受访者表示，科学建议未能纳入不同的人或观点。

向政策制定者表达科学家不同观点的一种方式是提供一系列政策选择，并列出研究对每种选择的看法。麦克纳特说，美国国家科学院正在朝着在报告中提供政策选择的方向发展，而不是试图从其作者委员会那里获得共识，这有时被证明是困难的。“我们实际上做了一份报告，说，如果你决定这样做，这就是科学所说的，这是优点和缺点，”她说。

咨询紧张局势

当英国首相玛格丽特·撒切尔 （Margaret Thatcher） 在 1989 年表示“顾问提供建议，部长决定”时，她可能没有想到她会在 35 年后在科学咨询界引发争论。在《自然》杂志的调查中，大约一半的受访者同意这句话所概括的观点：科学家提供研究结果，但不对政策决策发表意见，让政策制定者在做出选择时权衡研究与成本、政治和其他因素。但超过三分之一的受访者不同意。

伦敦大学学院（University College London）的行为研究员苏珊·米奇（Susan Michie）说，当科学顾问与政策制定者保持太远的距离时，就会出现一个问题。在大流行期间，Michie 是 SPI-B 的成员，该专家组为政府的 SAGE 提供行为科学方面的建议。她感到沮丧的是，该小组只能回答政策制定者的问题，而没有收到关于他们建议有用性的反馈。“当然是政策制定者决定的，”她说，但这并不意味着科学家应该在“政策真空”中提出建议。Michie 说，科学家和政策制定者建立一种可以提出问题的持续关系要好得多。

政治学家雅科·库斯马宁（Jaakko Kuosmanen）尝试了新的方法，将科学家和政策制定者聚集在一起，作为芬兰科学咨询倡议的一部分，该项目于 2019 年在赫尔辛基的芬兰科学与文学院启动，旨在为该国开发一个系统。其首席协调员 Kuosmanen 决定科学地解决这个问题：进行不同方法的实验试点，并沿途对其进行研究。

Kuosmanen 测试过的一种方法是快速响应知识综合。库斯马宁说，今年 4 月，当一名 12 岁男孩在芬兰一所学校开枪打死一名儿童并打伤另外两名儿童时，一些政客建议在学校安装金属探测器，以防止未来发生枪击事件。但是，他没有跳到解决方案上，而是认为专业知识可以提供帮助。肇事者说，他是欺凌的受害者，在枪击事件发生后的一周内，库斯马宁的团队就校园欺凌和暴力之间的联系综合了已发表的研究和专家意见。该团队还提出了一系列可能的行动，例如支持边缘化儿童（见 go.nature.com/3gsv2rz;他说，从那时起，政府“不断回来并要求更多”综合。

Kuosmanen 和他的团队尝试的最有前途的方法之一是“红队”政策制定。这涉及科学家与政策制定者秘密合作，从科学角度审查政策的早期草案。他说，这种审查“在一种保密、信任的环境中，是以前从未做过的事情”，该小组现在正在研究如何扩大规模。

欧盟委员会在 2016 年建立了科学咨询机制 （SAM），将咨询过程一分为二，从而选择了另一种方式来解决“建议与决定”的紧张关系。当委员请求建议时，欧洲各地的相关专家首先收集相关研究。然后，他们将证据档案交给一个由七名首席科学顾问组成的小组，由他们总结证据档案并亲自向政客提出政策建议。

在证据综合和政策建议之间，“有一道刻意的防火墙”，总部位于布鲁塞尔的 SAM 某一部分的通信主管 Toby Wardman 说。这确保了“在该领域工作的科学家不是制定他们所从事领域的政策的人”。

需要的机构

在世界某些地方，科学咨询机制的更精细细节不如努力拥有一个机制那么令人担忧。在调查中，与高收入国家的受访者相比，低收入和中等收入国家的受访者更有可能表示科学咨询不是政府决策的常规部分，而且他们的咨询系统很差。例如，在亚洲的一些地区，“人们缺乏对科学家可以对政府领导人发挥的关键作用的认识”，马来西亚总理前科学顾问、现任吉隆坡UCSI大学的扎克里·阿卜杜勒·哈米德（Zakri Abdul Hamid）说。然而，在中国，政治领导人“非常重视科学建议”，北京中国科学院的科学政策研究员段一兵说。

在非洲国家，政策制定者往往对科学缺乏兴趣，与北半球相比，他们更依赖人际关系，拉各斯尼日利亚科学院（Nigerian Academy of Science）首席执行官莫博拉吉·奥拉多因·奥杜班乔（Mobolaji Oladoyin Odubanjo）说。“这只是一个例子，我打电话给我信任的朋友，问他该怎么办。”但随着非洲科学院的发展，这种情况现在正在发生变化——从 2001 年的 9 个增加到 2023 年的 30 个左右。他对非洲科学咨询的最大愿望是看到学院在财务上变得可持续。

专家们说，科学咨询机制的无常是最大的问题之一。很多时候，在一届政府下建立的信任关系或其他建议途径在下一届政府下消失了。在拉丁美洲，“政治制度太不稳定了，”Quiroz 说。她和其他人希望看到他们国家的科学建议被嵌入到机构中。

对于那些致力于建立或改进科学咨询系统的人来说，另一个问题是很难提取关于什么最有效的经验教训——部分原因是现有系统没有得到常规评估。但格鲁克曼指出，影响也很难衡量，因为幕后的建议通常会导致政策理念被悄悄放弃。也就是说，“我认为需要更诚实地反思在什么情况下什么有效，什么无效，”他说。

科学建议的未来

未来十年，科学建议需要如何变化？当调查受访者被问及这个问题时，为研究人员提供更多的培训和教育是首要考虑因素。专家表示，政府科学咨询的增长产生了对专业“知识经纪人”的需求。“人们认为拥有博士学位就可以提供科学建议，但事实并非如此，”在墨西哥城国家理工学院研究和高级研究中心研究科学和政策的阿尔玛·克里斯塔尔·埃尔南德斯·蒙德拉贡 （Alma Cristal Hernández Mondragón） 说。“你需要培训和额外的技能。”

一些人受到年轻科学家对这类工作的胃口的鼓舞。Shobita Parthasarathy 在安娜堡的密歇根大学 （University of Michigan） 向研究生讲授科学政策。她说，人工智能 （AI） 等新技术“真正激励人们”思考科学和技术的方向以及“它们在改变它们方面可能发挥什么作用”。

AI 是未来科学顾问必须解决的最大问题之一。当被问及人工智能时，41% 的受访者表示，科学顾问应专注于打击人工智能生成的错误信息;59% 的人表示他们应该使用 AI 来帮助综合证据;不出所料，75% 的受访者认为他们应该就 AI 的潜在益处和危害提供科学建议（受访者可以选择多个答案;请参阅“适应 AI”）。人工智能是联合国科学顾问委员会的首要主题之一，该委员会由联合国机构（如 Farrar）的首席科学家和七名外部科学家组成。

另一个紧迫的问题是错误信息（无意中传播的虚假信息）和虚假信息（以欺骗为目的传播的虚假信息）的增长。INGSA 总裁 Quirion 表示，现在从事科学咨询“有时有点可怕”，因为假新闻和虚假信息可能会淹没科学咨询。“即使科学家向政府提出建议，有人也可以说'我不相信'，”他说。美国大选结果引发了新的担忧。奎里恩指出，在特朗普的第一个任期内，任命一名白宫科学顾问花了将近两年的时间。“目前情况看起来不太好，因为 [] 早期的预约名单，”他说。

格鲁克曼和其他人说，现在最大的挑战之一在于解决涉及许多政府部门的长期问题，这些问题需要强大的自然和社会科学。但法拉认为，这始于建立坚实、可信的科学咨询系统，这些系统能够有效地解决日常问题——继续将巨石推上山坡。“我不认为你设立科学建议只是为了处理棘手的问题，”他说。“我认为你这样做是因为这对你的交通和教育系统明天的运作方式至关重要。”

扎克里说，即使拥有强大的科学咨询系统，最重要的因素是首相或总统愿意重视它。“这些人负责制定政策和战略，”他说。“如果他们不了解与循证建议的联系，那么它的影响将是有限的。”

格鲁克曼说，明天的科学建议可能会与过去分享另一件事：像索利·祖克曼这样的人。“我仍然认为 CSA 是科学建议的关键，”他说。“你需要训练有素的人，他们能诚实地说'首相，这是我听过的最愚蠢的话。'